PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN PENERBANGAN NASIONAL
PERLUKAH DITINJAU KEMBALI ?

Prof. Dr. E. Saefullah Wiradipradja, SH., LL.M.
Guru Besar Hukum Udara dan Ruang Angkasa
Direktur Pusat Studi Hukum Udara dan Ruang Angkasa
Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Bandung


Pendahuluan
          Dalam rangka menyambut 25 Tahun PT. Dirgantara Indonesia (d/h IPTN) dan menyongsong memasuki paradigma baru menuju orientasi bisnis, kami atas nama sivitas akademika Universitas Padjadjaran menyampaikan ucapan "Selamat dan sukses diiringi do'a semoga, dengan paradigma barunya, PT. Dirgantara Indonesia makin maju dan berkembang".

          Tulisan ini mungkin tidak langsung menyoroti atau mengomentari perubahan paradigma yang dianut PT. Dirgantara (d/h IPTN) dari institusi industri yang menitik-beratkan pada misi alih teknologi menjadi berorientasi bisnis, namun secara tidak langsung kami anggap topik tulisan ini masih relevan dengan keberadaan industri pesawat terbang di Indonesia.

          Peraturan Perundang-undangan Penerbangan Nasional yang dikaji dalam tulisan ini adalah Undang-Undang R.I. No. 15 Tahun 1992 Tentang Penerbangan (selanjutnya disebut Undang-Undang 15/1992) dan Peraturan Pemerintah R.I. No. 40 Tahun 1995 Tentang Angkutan Udara (selanjutnya disebut Peraturan Pemerintah 40/1995). Hal ini bukan berarti peraturan perundang-undangan yang lain tidak penting, tapi yang penulis anggap terdapat permasalahan yang perlu segera mendapat perhatian untuk diadakan peninjauan kembali adalah kedua peraturan perundang-undangan tersebut.

          Sebagaimana diketahui sebelum berlakunya Undang-Undang 15/1992 dan Peraturan Pemerintah No. 40/1995, peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang penerbangan (umum/publik) dan tentang pengangkutan udara (khusus/perdata) adalah Undang-Undang Penerbangan No. 83 Tahun 1958 dan Ordonansi Pengangkutan Udara No. 100 Tahun 1939. Bilamana kita bandingkan dengan pengaturan mengenai hal yang sama di dunia internasional yaitu Konvensi Chicago 1944 (umum/publik) dan Konvensi Waesawa 1929 (khusus/privat). Yang pertama mengatur tentang penerbangan pada umumnya yang bersifat hukum publik dan yang kedua mengatur tentang pengangkutan udara secara khusus yang bersifat komersial atau keperdataan.

          Namun apabila kita perhatikan Undang-undang 15/1992 dan Peratran Pemerintah 40/1995 materi yang diaturnya tidak lagi seperti apa yang kita lihat pada peraturan perundang-undangan nasional sebelumnya atau pada ketentuan internasional yang disebutkan di atas. Hal ini menimbulkan kerancuan secara sistematika, dan secara akademik menimbulkan beberapa persoalan yuridis dalam hiearki perundang-undangan, di samping secara materi masih ada hal-hal yang belum diatur. Kita mengharapkan undang-undang yang baru tersebut ditinjau dari berbagai segi lebih baik dari undang-undang sebelumnya.

SISTEMATIKA PENGATURAN DI BIDANG PENERBANGAN
          Sebenarnya pengaturan di bidang penerbangan dapat ditempuh dengan dua cara: pertama, melalui pengaturan tunggal yang secara lengkap dan komprehensif semua hal yang berkaitan dengan dunia penerbangan diatur dalam satu undang-undang; kedua, dengan dibuat satu undang-undang yang bersifat umum yang merupakan umbrela provision yang berisi ketentuan-ketentuan pokok, sedang yang bersifat rincian bagi tiap-tiap bidang yang khusus dituangkan dalam peraturan perundang-undangan tersendiri.

          Cara yang pertama membawa konsekuensi bahwa undang-undang yang bersangkutan akan sangat lengkap yang mungkin terdiri dari ratusan pasal dan memerlukan proses yang panjang sekali karena harus mencakup semua permasalahan yang berkaitan dengan dunia penerbangan, baik yang bersifat publik maupun perdata, dan baik yang bersifat pokok maupun yang bersifat rinciannya. Ada pun cara kedua, pada undang-undang yang bersifat umum dimuat ketentuan-ketentuan pokok tentang berbagai permasalahan di bidang penerbangan yang akan menjadi cantolan bagi pengaturan lebih lanjut, atau berupa perintah untuk dibuat peraturan perundang-udangan lebih lanjut tentang suatu permasalahan yang bersifat khusus. Jadi undang-undang demikian bersifat memayungi (umbrela) bagi peraturan perundang-undangan lainnya yang lebih khusus dan lebih rinci. Sebagai contoh misalnya, dari undang-undang penerbangan yang bersifat umum tersebut nantinya akan lahir undang-undang organik tentang angkutan udara, kebandar-udaraan, penerbangan militer, tanggung jawab operator pesawat udara terhadap pihak ketiga, tanggung jawab produsen pesawat udara, hipotik pesawat udara, dan lain sebagainya. Atau mungkin untuk hal-hal yang lebih tehnis diatur dalam peraturan pemerintah atau peraturan yang lebih rendah lagi. Cara kedua demikian mungkin lebih memudahkan dalam proses pembuatannya dan waktu yang diperlukannya pun lebih singkat.

          Cara yang kedua tersebut dianut Indonesia ketika berlaku Undang-Undang Penerbangan No. 83 Tahun 1958 dan Ordonansi Pengangkutan Udara No. 100 Tahun 1939. Namun setelah diberlakukannya Undang-Undang 15/1992, maka prinsip tersebut tidak lagi dianut sebab Undang-Undang 15/1992 bukan saja mengatur tentang hal-hal yang bersifat pokok tapi juga mengatur hal-hal yang seharusnya menjadi materi undang-undang organik atau peraturan perundang-undangan lain yang lebih rendah dan bersifat khusus, rinci, dan tehnis. Jadi peraturan perundang-undangan penerbangan nasional yang berlaku sekarang secara sistematika menjadi rancu dan tidak jelas apakah dianut cara pertama atau cara yang kedua. Namun bila dianggap mengikuti cara pertama, hal itu sangat tidak memadai karena tidak memuat berbagai aspek secara lengkap dan komprehensif.

BEBERAPA CONTOH KERANCUAN PENGATURAN
          Dalam Undang-Undang No. 15 Tahun 1992
          Undang-Undang No.15 Tahun 1992 Tentang Penerbangan merupakan pengganti dari Undang-Undang No. 83 Tahun 1958 Tentang Penerbangan , yaitu undang-undang yang mengatur berbagai hal yang berkaitan dengan dunia penerbangan secara umum dan bersifat hukum publik (publiekrechtelijke). Undang-undang tersebut menjadi payung (unbrela provision/act) bagi berbagai peraturan perundang-undangan organik yang mengatur secara rinci tentang hal-hal yang yang berkaitan dengan penerbangan secara khusus.

          Namun demikian, apabila kita perhatikan Bab X tentang Angkutan Udara terdapat ketentuan-ketentuan yang mengatur secara rinnci tentang hal-hal yang seharusnya diatur dalam peraturan perundang-undangan tersendiri, sebagaimana diatur dalam Ordonansi Pengangkutan Udara No. 100 Tahun 1929, yang kemudian dicabut dan diganti dengan Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 1995 . Ketentuan-ketentuan tersebut berisi materi-materi yang bersifat khusus dan tehnis dari masalah pengangkutan udara yang bersifat hukum perdata, karena itu tidak seharusnya diatur dalam undang-undang tentang penerbangan yang bersifat umum dan lebih bersifat hukum publik. Oleh karena itu, hal-hal demikian diatur tersendiri seperti dalam Ordonansi Pengangkutan Udara untuk lingkup nasional dan dalam Konvensi Warsawa untuk lingkup internasional.

          Sebagai contoh konkrit, salah satu dari pasal-pasal yang seharusnya dimuat dalam undang-undang tersendiri yang lebih khusus tersebut adalah Pasal 43 yang berbunyi:

"(1) Perusahaan angkutan udara yang melakukan kegiatan angkutan udara niaga bertanggung jawab atas;

  1. kematian atau lukanya penumpang yang diangkut;

  2. musnah, hilang atau rusaknya barang yang diangkut;

  3. keterlambatan angkutan penumpang dan/atau barang yang diangkut apabila terbukti hal tersebut merupakan kesalahan pengangkut.

(2) Batas jumlah ganti rugi terhadap tanggung jawab pengangkut sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah".

          Isi ketentuan Pasal 43 Undang-Undang 15/1992 di atas intinya sama dengan isi Pasal 24, 25, dan 28 Ordonansi Pengangkutan Udara 1939, yang juga sama dengan isi Pasal 17, 18, dan 19 Konvensi Warsawa 1929 tentang pengangkutan udara internasional. Demikian juga isi Pasal-pasal 41, 45, dan 46 sama dengan apa yang diatur dalam Ordonansi Pengangkutan Udara maupun Konvensi Warsawa. Hal ini menunjukkan kerancuan dari Undang-Undang 15/1992, apakah dia merupakan undang-undang yang bersifat umum yang akan menjadi payung atau cantolan dari semua peraturan perundang-undangan organik di bidang penerbangan yang bersifat lebih khusus ataukah merupakan undang-undang yang mengatur secara rinci semua hal yang berkaitan dengan penerbangan. Apabila merupakan undang-undang yang mengatur secara rinci, itu pun tidak cukup karena ternyata tidak semua hal angkutan udara dan hal-hal lain yang berkaitan dengan penerbangan diatur secara rinci dan lengkap. Masih sangat banyak hal yang berkenaan dengan angkutan udara tidak diatur, demikian juga di bidang-bidang lainnya.

          Perlu pula dicatat tentang Ketentuan Peralihan (Bab XIV), Pasal 74, yang menyatakan bahwa dengan berlakunya Undang-undang ini maka Ordonansi Pengangkutan Udara 1939 tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-undang ini. Artinya, apa yang telah diatur dalam Undang-undang 15/1992 berkenaan dengan angkutan udara, dinyatakan tidak berlaku lagi. Dengan demikian jelas bahwa memang Undang-undang 15/1992 mengatur juga secara rinci (sebagian) tentang pengangkutan udara yang bersifat hukum keperdataan.

          Dalam Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 1995
          Ada beberapa kerancuan dalam isi pasal-pasal dari Peraturan Pemerintah No. 40/1995 yang perlu mendapat perhatian, di antaranya adalah sebagai berikut:

  1.           Peraturan Pemerintah No. 40/1995, berdasarkan perintah Undang-undang No. 15/1992, mengganti beberapa materi yang diatur dalam Ordonansi Pengangkutan Udara 1939. Materi-materi yang diganti tersebut adalah materi yang berkaitan dengan tanggung jawab pengangkut dan jumlah santunan bagi penumpang yang meninggal dan luka atau cacat, jumlah ganti rugi akibat kelambatan, dan jumlah ganti rugi untuk bagasi dan kargo yang musnah, hilang, atau rusak.
    Menurut pendapat saya cara penggantian peraturan perundang-undangan demikian terlalu berbelit-belit dan tidak efisien, sehingga bagi para pencari hukum dan para pelaksana hukum merupakan pekerjaan yang tidak mudah. Permasalahannya adalah bilamana terjadi kasus kecelakaan pesawat udara, orang harus mencari ketentuan hukum tentang hal yang sama di tiga macam perangkat perundang-undangan, pada Undang-undang No. 15/1992, pada Ordonansi Pengangkutan Udara 1939, dan pada Peraturan Pemerintah No. 40/1995. Hal ini tentu tidak sesuai dengan tujuan adanya pengaturan khusus di bidang pengangkutan udara, yaitu untuk mempermudah prosedur penyelesaian pemberian santunan kepada para korban. Materi dari Peraturan Pemerintah No. 40/1995 tersebut sama dengan materi dari Ordonansi Pengangkutan Udara 1939, karena itu seharusnya diatur dalam undang-undang yang mengatur tentang pengangkutan udara. Demikian juga masalah tanggung jawab pengangkut dan hal-hal lain yang berkaitan dengan pengaturan secara rinci tentang pengangkutan udara, seharusnya diatur dalam undang-undang pengganti Ordonansi tersebut, tidak dalam undang-undang penerbangan yang bersifat umum.

  2.           Hal lain yang juga dipandang rancu adalah ketentuan yang terdapat dalam Pasal 42 Peraturan Pemerintah No. 40/1995 yang berkenaan dengan tanggung jawab pengangkut. Isi Pasal 42 tersebut persis sama bunyinya dengan isi Pasal 43 ayat (1) Undang-undang Penerbangan No. 15/1992. Entah ini suatu kekhilafan dari penyusun atau sebab lain, namun adalah sesuatu yang lucu bila suatu peraturan pelaksanaan berisi ketentuan yang persis sama dengan undang-undang yang menjadi induknya. Jadi apa fungsi dari peraturan pelaksanaan apabila mengatur hal yang sama persis dengan peraturan yang harus dilaksanakannya. Mestinya peraturan pelaksanaan merupakan rincian dan merupakan petunjuk lebih lanjut dalam melaksanakan undang-undang yang lebih tinggi kedudukannya.
    Namun dilihat dari sistematika dan hierarki peraturan perundang-undangan, apa yang diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 40/1995 tersebut tidak salah. Yang tidak tepat adalah pengaturan tentang angkutan udara secara rinci dalam Undang-undang No. 15/1992, sebab seharusnya undang-undang tersebut tidak mengatur hal-hal yang terlalu rinci seperti maslah tanggung jawab pengangkut dan jumlah santunan atau ganti rugi, karena hal itu merupakan masalah yang seharusnya diatur dalam peraturan perundang-undangan yang khusus. Masalah angkutan udara (komersial) tersebut dewasa ini diatur dalam Ordonansi Pengangkutan Udara 1939 sebagaimana dalam dunia penerbangan internasional diatur tersendiri dalam Konvensi Warsawa 1929, terpisah dari pengaturan penerbangan secara umum yang diatur berdasarkan Konvensi Chicago 1944.

  3.           Mengenai jumlah santunan maupun ganti rugi sebagaimana tercan-tum dalam Pasal 43, 44, dan 45 hendaknya tidak ditetapkan secara pasti (fixed amount) dalam peraturan pemerintah, apalagi dalam undang-undang, tapi sebaiknya ditetapkan dalam peraturan yang lebih rendah, seperti Keputusan Presiden atau Keputusan Menteri Keuangan. Hal ini disebabkan bahwa proses pembuatan atau perubahan dari undang-undang atau peraturan pemerintah memerlukan waktu yang cukup lama dan tidak mudah, padahal perubahan nilai rupiah sangat cepat sesuai dengan tingkat inflasi atau keadaan perekonomian negara. Sebagai contoh, jumlah santunan yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah No. 40/1995 sebesar Rp. 40.000.000,00 (empat puluh juta rupiah) pada saat itu diambil sebagai patokan adalah senilai $ 8,000.00 yaitu sama dengan jumlah dalam Konvensi Warsawa 1929 (kurs dolar terhadap rupiah adalah $ 1 = Rp. 5.000,00). Padahal sekarang $ 1 = Rp. 10.000,00, sehingga seharusnya Rp. 80.000.000,00, atau mungkin sebaliknya nilai rupiah sangat kuat dibandingkan dengan dolar sehingga jumlahnya akan kurang dari Rp.40.000.000,00. Bila ditetapkannya berdasarkan Keputusan Presiden atau Menteri, akan lebih mudah mengubahnya apabila terjadi perubahan-perubahan nilai rupiah, sehingga lebih fleksibel. Dalam undang-undang atau peraturan pemerintah hanya dimuat kaidah penunjuknya saja, bahwa tentang jumlah santunan/ganti rugi akan ditetapkan dalam Keputusan Presiden atau Keputusan Menteri.

  4.           Apabila peraturan perundang-undangan yang ada tentang pengangkutan udara (komersial) dipandang sudah tidak memadai lagi maka seharusnya segera diadakan undang-undang pengangkutan udara yang baru sebagai pengganti Ordonansi Pengangkutan Udara 1939. Dilihat dari segi materi yang diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 40/1995, sebenarnya materi tersebut merupakan materi yang seharusnya dituangkan dalam bentuk undang-undang, karena di samping terdapat materi baru ada juga materi yang merupakan pengganti dari Ordonansi Pengangkutan Udara 1939. Demikian juga bila dibuat undang-undang tentang pengangkutan udara (komersial) maka beberapa ketentuan yang terdapat dalam Undang-undang No. 15/1992 yang berkaitan dengan pengangkutan udara masuk menjadi materi dari undang-undang tentang pengangkutan udara yang baru sebagai pengganti Ordonansi Pengangkutan Udara 1939, sehingga Peraturan Pemerintah No. 40/1995 harus dicabut.

KESIMPULAN DAN SARAN
          Meskpiun Undang-undang Penerbangan No. 15 Tahun 1992 baru berusia sekitar sepuluh tahun, namun dari apa yang diuraikan di atas saya melihat bahwa baik Undang-undang Penerbangan No. 15/1992 maupun Peraturan Pemerintah No. 40/1995 perlu ditinjau kembali dan diganti dengan peraturan perundang-undangan yang baru. Peraturan perundang-undangan yang baru tersebut hendaknya dapat dipertanggung jawabkan baik secara akademik maupun secara sistematika berdasarkan materi yang diaturnya, dan kedudukannya jelas dari setiap bentuk peraturan perundang-undangan tersebut sehingga tidak terjadi tumpang tindih pengaturan. Dengan demikian tidak akan menimbulkan kerancuan dan multi-interpretasi dari setiap ketentuan yang diatur dalam masing-masing bentuk peraturan perundang-undangan di bidang penerbangan.

          Berdasarkan uraian di atas, saya sarankan agar diadakan peninjauan kembali peraturan perundang-undangan di bidang penerbangan yang berlaku sekarang, dan perlu disusun sistematika berdasarkan materi yang diaturnya. Saya sepakat bahwa peraturan perundang-undangan di bidang penerbangan tersebut terdiri atas sebuah undang-undang yang bersifat umum (umbrella act/provision), komprehensif, tetapi memuat hanya ketentuan-ketentuan pokoknya saja yang akan menjadi rujukan/cantolan bagi peraturan perundang-undangan yang lebih spesifik dan rinci (organik).

          Undang-undang Penerbangan No. 15/1992 sebagai undang-undang yang berisi ketentuan-ketentuan pokok tidak perlu, misalnya, mengatur tentang tanggung jawab pengangkut udara secara rinci seperti tercantum dalam Pasal 43 s/d 46 karena hal itu merupakan bagian dari Undang-undang tentang Pengangkutan Udara (pengganti Ordonansi Pengangkutan Udara 1939), sebagai undang-undang pelaksanaan dari undang-undang penerbangan tesebut. Demikian juga peraturan perundang-undangan lainnya sebagai pelaksanaan dari undang-undang penerbangan tadi yang mengatur secara spesifik dan rinci perlu diterbitkan, apakah dalam bentuk undang-undang atau peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, sesuai dengan ruang lingkup dan materi yang diaturnya.

          Masalah-masalah yang perlu diatur lebih lanjut, antara lain, tentang tanggung jawab operator pesawat udara terhadap pihak ketiga, tentang keamanan penerbangan, tentang kebandar-udaraan (sudah ada), tentang penggunaan pesawat udara, tentang hak-hak yang melekat pada pesawat udara, tentang pendaftaran dan kebangsaan pesawat udara, tentang tanggung jawab produsen pesawat udara, tentang jumlah santunan/ganti rugi, dsb.



***

Biodata
Prof. Dr. E. Saefullah Wiradipradja, SH., LL.M.
Lahir di Garut, 12 Oktober 1938. Pendidikan : Doktor Ilmu Hukum (Hukum Udara) UNPAD; Master of Laws - LL.M. (Air Law), Monash University, Melbourne, Australia; Training on Social and Politics, FES - Jerman Barat; The Hague Academy of International Law, Belanda; Beberapa pendidikan non-formal/kursus/penataran. Karya Ilmiah :Delapan (8) buah buku, l.k. 90 buah artikel/makalah, l.k. 50 laporan hasil penelitian. Jabatan : Rektor Universitas Islam Bandung/UNISBA; Guru Besar Hukum Internasional, FH. UNPAD & UNISBA; Guru Besar Hukum Udara dan Ruang Angkasa FH. UNPAD. & UNISBA; Guru Besar pada Program Pascasarjana UNPAD & UNISBA; Sekretaris Senat Universitas Padjadjaran; Direktur Pusat Studi Hukum Udara dan Ruang Angkasa FH. UNPAD; anggota Tim Ahli BPHN- Depkeh. & HAM; Pengalaman : anggota DPR/MPR RI. (1997-1999); Pembantu Rektor II UNPAD (1992-1996); Kepala Pusat Pengembangan Wilayah - LPM UNPAD (1989-1992); Ketua Jurusan Hukum Internasional FH. UNPAD (1992-1999); Sekretaris Jurusan Hukum Internasional FH. UNPAD (1972-1976); anggota International Institute of Space Law - International Astronautical Federation, Paris; anggota Komisi Hukum Majelis Ulama Indonesia Pusat; anggota KORPRI UNPAD; anggota PERSAHI Cabang Bandung; Ketua Umum Yayasan Pendidikan Islam-UNISBA; anggota Pengda PSSI Jawa Barat; Ketua Dewan Pakar ICMI Orwil Jawa Barat; anggota Dewan Pakar ICMI Pusat.